관료주의가 죽지 않는 까닭

세상을 움직이는 불편한 진실들〈045〉

관료주의는 근대 국가의 핵심 제도로 여겨져 왔다. 막스 베버는 관료제가 가장 효율적인 조직 형태라고 주장했으며, 이것이 20세기 공공 행정의 모델이 되었다. 하지만 현재 관료주의는 역효과를 낳는다. 정부의 의사결정 속도는 느리고, 국민 불편은 커지며, 부패와 비리는 줄어들지 않는다. 한국을 비롯한 많은 국가에서 관료주의 개혁을 시도했지만, 관료 체계는 여전히 공고하다. 왜 이렇게 관료주의는 죽지 않을까. 그 이유는 관료제 자체가 가진 자기 보존 메커니즘에 있다.

관료제의 역설적 구조

관료제는 규칙과 절차를 통해 의사결정을 합리화하려는 목표에서 출발했다. 정실주의와 자의적 판단을 없애고, 누구나 같은 기준으로 대우받도록 하려는 이상이었다. 하지만 현실에서 관료제는 그 반대가 되었다. 규칙이 너무 많아져서 규칙을 만드는 것 자체가 목표가 되었다. 새로운 정바카라을 입안하려면 기획, 법제화, 예산편성, 각 부처 협의, 관계 기관 동의 등 수십 개의 절차를 거쳐야 한다. 이 과정에서 원래의 정바카라 목표는 희석되고, 모든 이해관계자의 동의를 얻기 위한 타협안이 만들어진다. 결과적으로 나온 정바카라은 누구도 만족하지 않는 최악의 선택이 된다. 또한 규칙이 복잡해질수록, 그 규칙을 해석하고 적용하는 관료의 권한은 커진다. 규칙의 허점을 악용하는 행위도 증가한다. 따라서 투명성을 위해 만든 규칙이 오히려 부패의 온상이 된다.

조직의 자기 보존 본능